Определение Верховного Суда РФ от 25.02.2025 № 4-КГ24-71-К1 указывает на необходимость разграничения, процедур изменения вида разрешенного использования земельного участка, приведения ранее установленных видов разрешенного использования земельных участков в соответствие и установления соответствия разрешенного использования.
Суть дела
Ответчик является собственником земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов, ранее имевшего вид разрешенного использования: для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек.
В соответствии с постановлением администрации муниципального района о подтверждении изменения вида разрешенного использования земельного участка на основании утвержденных правил землепользования застройки, был изменен вид разрешенного использования земельного участка с “для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений” на вид разрешенного использования “для индивидуального жилищного строительства”.
Министерство имущественных отношений Московской области (истец) на основании постановления Правительства Московской области от 31.12.2013 г. № 1190/57 осуществило расчет платы за изменение вида разрешенного использования и направило собственнику земельного участка уведомление на общую сумму 8 005 817, 48 руб. 48 коп.
В связи с невнесением ответчиком указанной платы истец обратился в суд с названным иском о взыскании с ответчика платы за изменение вида разрешенного использования, указав, что на основании волеизъявления ответчика изменен вид разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, иск был удовлетворен.
Ответчик подал в Верховный Суд РФ кассационную жалобу на указанные судебные акты.
Позиция Верховного Суда
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, Верховный Суд РФ определил отменить судебные акты нижестоящих судов и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, по следующим основаниям.
По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, ч. ч. 2 и 6 ст. 30 ГрК РФ).
Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
В силу ч. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Виды разрешенного использования земельных участков предусмотрены классификатором видов разрешенного использования земельных участков, который содержит как наименования видов разрешенного использования земельных участков, так и описание деятельности, допускаемой на земельных участках в соответствии с такими видами разрешенного использования.
В соответствии с ч. 13 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации” по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.
Согласно ч. 11 ст. 34 названного федерального закона разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
В силу ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 43-ФЗ “Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в редакции, действующей на юридически значимый период времени, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица при условии внесения им платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, определяемой в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, нормативным правовым актом Московской области, с учетом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на дату подачи указанного заявления видом разрешенного использования и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования.
Исключение из правила о внесении денежных средств за изменение вида разрешенного использования закреплено в ч. 3 ст. 22 данного закона, согласно которой плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, в границах Московской области и находящегося в собственности физического лица или юридического лица, в случае, предусмотренном ч. 1 этой статьи, не взимается при условии, что вид разрешенного использования земельного участка изменяется на вид разрешенного использования, указанный в градостроительном плане земельного участка, утвержденном до дня вступления в силу данного федерального закона, а также в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы, законом Московской области.
Порядок внесения платы за изменение вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории Московской области, установлен ст. 5.1 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ “О регулировании земельных отношений в Московской области”, а также принятым на основании указанной статьи постановлением Правительства Московской области от 31.12.2013 № 1190/57 “Об утверждении порядка определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического или юридического лица, перечня видов объектов капитального строительства, имеющих важное социально-экономическое значение для развития Московской области, и перечня муниципальных образований Московской области, в границах которых плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка не взимается”.
Так, п. п. 15 – 17.1 ст. 5.1 названного закона предусмотрено, что уведомление о размере платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка направляется уполномоченным органом Московской области в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью его уполномоченного должностного лица, собственнику земельного участка в личный кабинет заявителя на РПГУ в день подписания результата.
Собственник земельного участка обязан внести плату за изменение вида разрешенного использования земельного участка в тридцатидневный срок со дня получения уведомления, за исключением предусмотренных законом случаев.
В случае невнесения платы за изменение вида разрешенного использования собственником земельного участка в тридцатидневный срок с момента получения уведомления о размере платы уведомление считается утратившим силу.
На основании обращения собственника земельного участка ему предоставляется рассрочка по внесению платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка на срок, не превышающий срок строительства, реконструкции объекта капитального строительства.
В случае невнесения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с предоставленной рассрочкой, уполномоченный орган Московской области обеспечивает защиту имущественных прав в судебном порядке.
Из приведенных норм права следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка может быть осуществлено после внесения собственником земельного участка платы за предоставление такой услуги либо после принятия решения о предоставлении ему рассрочки.
На каком основании истцом был изменен вид разрешенного использования земельного участка ответчика без внесения последним платы, суды не устанавливали, как и то, было ли принято решение о предоставлении ответчику рассрочки по внесению такой платы.
При рассмотрении дела судами также не были исследованы вопросы о том, был ли надлежащим образом проинформирован ответчик о стоимости услуги на момент ее предоставления, каков порядок оказания услуги и предоставления соответствующих сведений о ее стоимости в соответствии с действующим на тот момент законодательством. Суды не установили и того, имело ли место согласие сторон на оказание соответствующей услуги с условием о плате.
По смыслу постановления Правительства Московской области от 23.05.2018 № 329/18 “О внесении изменений в Порядок предоставления рассрочки по внесению платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического или юридического лица” предполагается, что в случае невнесения собственником земельного участка платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка в течение двух периодов оплаты подряд после предоставления рассрочки уполномоченный орган в одностороннем порядке расторгает соглашение и обеспечивает в порядке, установленном законодательством Московской области, отмену решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка и возврат вида разрешенного использования земельного участка к его исходному виду либо принимает правовой акт о невозможности возврата вида разрешенного использования земельного участка к исходному и обеспечивает взыскание платы за его изменение вида в судебном порядке.
Таким образом, возможность взыскания платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка предусмотрена только в случае невозможности возврата вида разрешенного использования к изначальному, чего по настоящему делу судом установлено не было.
Возможно ли возвратить земельному участку ответчика вид разрешенного использования “для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений”, суд не проверял.
В приказе Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 № 540 “Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков” (в редакции, действовавшей на момент изменения вида разрешенного использования земельного участка) отсутствовало наименование вида разрешенного использования “для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений”, при этом отражен вид разрешенного использования “жилая застройка” (код 2.0), содержание которого включало в себя содержание вида разрешенного использования с кодом 2.1 “для индивидуального жилищного строительства”.
В соответствии с ранее действующими Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета депутатов муниципального района, как и в соответствии с Правилами землепользования и застройки, действующими на момент возникновения спора, земельный участок, принадлежащий ответчику, находится в зоне Ж-2 (зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами).
При рассмотрении дела ответчик указывал, что ранее обращался в администрацию муниципального района с заявлением о предоставлении государственной услуги “Установление соответствия вида разрешенного использования земельных участков классификатору видов разрешенного использования земельных участков”, полагая, что с учетом расположения участка в зоне Ж-2 и ранее присвоенного вида разрешенного использования “для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений” вид разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка должен соответствовать предусмотренному классификатором виду разрешенного использования “для индивидуального жилищного строительства”.
Решением администрации ответчику было отказано в предоставлении такой государственной услуги, поскольку испрашиваемый заявителем вид разрешенного использования не соответствует фактическому использованию земельного участка в связи с тем, что площадь земельного участка не соответствует предельным максимальным размерам земельного участка для испрашиваемого вида разрешенного использования “для индивидуального жилищного строительства”. При этом, ответчику было разъяснено, что при таком положении для присвоения земельному участку испрашиваемого вида разрешенного использования должна быть оказана услуга по изменению вида разрешенного использования либо после получения земельному участку разрешения на отклонение от предельных параметров заявитель вправе вновь обратиться с заявлением в части изменения сведений о виде разрешенного использования земельного участка.
Какому именно виду разрешенного использования, установленному классификатором видов разрешенного использования земельных участков, соответствовал земельный участок ответчика с видом разрешенного использования “для размещения жилых зданий, служебных и хозяйственных построек, производственных сооружений”, не соответствующим данному классификатору, суд не выяснял, однако от этого зависело, могла ли ответчику быть оказана платная услуга по изменению вида разрешенного использования или вид разрешенного использования должен был быть установлен администрацией муниципального района в результате предоставления государственной услуги “Установление соответствия вида разрешенного использования земельных участков классификатору видов разрешенного использования земельных участков” для приведения вида разрешенного использования земельного участка ответчика в соответствие с классификатором.
Мнение эксперта
Рассматриваемое определение касается вопроса разграничения процедур изменения вида разрешенного использования земельного участка, приведение в соответствие классификатору видов разрешенного использования ранее установленного вида разрешенного использование земельного участка и установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору.
Правовой режим использования земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (статьи 1, 7, 42 ЗК РФ). Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) и параметров использования земельного участка и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании осуществления определенных процедур зонирования территорий.
Федеральным законом от 22.07.2010 № 167-ФЗ в ЗК РФ были внесены изменения, согласно которым все возможные виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ). Конкретные виды разрешенного использования земельных участков определяются в правилах землепользования и застройки, устанавливающих режим землепользования применительно к каждой территориальной зоне.
В отношении земельных участков, виды разрешенного использования которых были определены до принятия указанного классификатора, до 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны были внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков (часть 12 статьи 33 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ). Приведение вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с классификатором представляет собой выявление в последнем и установление земельному участку наиболее близкого аналога его ранее установленного разрешенного использования. При этом, ранее установленные виды разрешенного использования земельного участка признаются действительным вне зависимости от его соответствия классификатору и правообладатель участка имеет право их сохранять неограниченно долго (часть 11 статьи 33 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, часть 8 статьи 36 ГрК РФ, пункт 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018). По заявлению правообладателя такого земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором (часть 13 статьи 33 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ). Данное положение направлено на то, чтобы обеспечить возможность установления соответствия видов разрешенного использования земельных участков действующему классификатору в том случае, если имеющийся вид разрешенного использования ему не соответствует.
Законодатель разграничивает процедуры изменения разрешенного использования земельного участка, приведения в соответствие классификатору разрешенного использования и установления соответствия вида разрешенного использования классификатору. При приведении в соответствие или установлении соответствия вид разрешенного использования земельного участка не изменяется (не происходит изменение содержания правового режима использования земельного участка: целей, параметров, прав и обязанностей правообладателя, не изменяется состав видов разрешенного использования). Прежний вид разрешенного использования уточняется, но не претерпевает изменений по содержанию. Публичные власти лишь дополнительно подтверждают юридический факт легальности прежнего вида разрешенного использования, не предусмотренного в федеральном классификаторе, но установленного ранее, до его вступления в силу. При изменении разрешенного использования прежний его вид изменяется на какой-то новый вид, который функционально отличается от прежнего вида. При этом, приведение в соответствие классификатору ранее установленных видов разрешенного использования хотя и влечет внесение изменений в правила землепользования и застройки, но не изменяет для правообладателей правовой режим их использования и будучи обязанностью публичной власти, не может возлагать на правообладателей какие-либо дополнительные обязанности.